玉樹(shù)地震尚未投入使用的百億捐款究竟由誰(shuí)管才合適

2010-08-03 12:21?出處 人民網(wǎng)(北京)

人民網(wǎng)8月3日?qǐng)?bào)道 玉樹(shù)城外的山脊上，陽(yáng)光停留的時(shí)間越來(lái)越短。再過(guò)1個(gè)多月，這里將開(kāi)始積雪。然后是三年重建期里，第一段漫長(zhǎng)的“停工期”。

進(jìn)入結(jié)古鎮(zhèn)的建筑機(jī)械，都在與時(shí)間賽跑。震后很快趕來(lái)的慈善組織，他們的大量資金卻還沒(méi)有匯入重建項(xiàng)目的賬戶中。

審計(jì)署7月29日公布報(bào)告稱(chēng)，其在對(duì)玉樹(shù)地震捐贈(zèng)款物的審計(jì)中，“發(fā)現(xiàn)部分地方未按規(guī)定及時(shí)將捐款匯繳民政部、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)和中華慈善總會(huì)，涉及金額1.62億元……截至7月22日，已匯繳1.26億元。”

上述審計(jì)數(shù)據(jù)僅涉及紅十字會(huì)各省分會(huì)、慈善總會(huì)各省分會(huì)及各地民政部門(mén)應(yīng)繳部分。實(shí)際上，更多的匯繳進(jìn)展緩慢。本報(bào)記者多方調(diào)查獲悉，截至發(fā)稿日，除了接收捐款較多的中國(guó)紅十字總會(huì)(含紅十字基金會(huì))、中華慈善總會(huì)已與各自青海分會(huì)基本確認(rèn)資金撥付框架協(xié)議，其余多家全國(guó)性慈善組織尚未最終明確資金匯繳、撥付事宜。

對(duì)于很多慈善組織而言，他們正在艱難界定“匯繳”一詞的準(zhǔn)確含義。7月7日，民政部會(huì)同五部委發(fā)布《青海玉樹(shù)地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用實(shí)施辦法》(下稱(chēng)《實(shí)施辦法》)，其中規(guī)定，這些慈善組織募集的善款，需要匯繳撥付到青海省政府、青海省紅十字會(huì)、青海省慈善總會(huì)的專(zhuān)用賬戶中，由青海省方面的統(tǒng)籌安排使用。

然而，“匯繳資金”的政策安排，卻招致10多家全國(guó)性慈善基金會(huì)的困惑，乃至態(tài)度明確的反對(duì)。民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人回應(yīng)本報(bào)，“正在加強(qiáng)與這些機(jī)構(gòu)的溝通。”

“我們?cè)跒?zāi)后重建中，還有什么權(quán)利？善款的最終投向，怎么向捐贈(zèng)人交代？”一位全國(guó)性基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，“這都是做慈善的底線問(wèn)題！”

而已經(jīng)匯繳善款的組織，亦對(duì)相關(guān)政策多有不解。這一繳與拒繳之間的拉鋸，正凸顯為慈善救災(zāi)領(lǐng)域里的標(biāo)志性事件。

未繳的理由

審計(jì)署最新數(shù)據(jù)顯示，截至7月9日，全國(guó)共接收“玉樹(shù)地震”捐贈(zèng)款物106.57億元。其中尚未投入使用的資金有98.43億元，而中央財(cái)政今年撥付的重建專(zhuān)項(xiàng)資金為90億元。

與財(cái)政撥款相近的這筆巨額捐款，使得玉樹(shù)善款的管理權(quán)問(wèn)題立即凸顯出來(lái)。百億捐款究竟由誰(shuí)管才合適？

玉樹(shù)震后，民政部以下屬民間組織管理局評(píng)級(jí)為依據(jù)，發(fā)文確認(rèn)了15家可展開(kāi)救災(zāi)募捐的社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)。這是大災(zāi)發(fā)生后的一貫做法。

獲批組織的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，均是國(guó)務(wù)院部委或全國(guó)性事業(yè)單位。15家機(jī)構(gòu)是：中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)(含中國(guó)紅十字基金會(huì))、中華慈善總會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)光華科技基金會(huì)、中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)、中國(guó)人口福利基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)兒童少年基金會(huì)、中國(guó)綠化基金會(huì)、中國(guó)教育發(fā)展基金會(huì)、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)和中國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基金會(huì)。

本報(bào)記者調(diào)查顯示，除所募善款超過(guò)20億的中國(guó)紅十字總會(huì)、中華慈善總會(huì)已基本明確將會(huì)把善款轉(zhuǎn)撥青海方面外，上述15家中尚有至少10家沒(méi)有完成匯繳。募集款物數(shù)額較大的幾家組織，甚至未展開(kāi)“匯繳”準(zhǔn)備，而仍希望以原有重建規(guī)劃使用善款。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，其中募集款物價(jià)值超過(guò)500萬(wàn)元者有，中國(guó)光華科技基金會(huì)約1239萬(wàn)，中國(guó)教育發(fā)展基金會(huì)約1369萬(wàn)，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)約2682萬(wàn)，中國(guó)兒童少年基金會(huì)約2035萬(wàn)元，中國(guó)扶貧事業(yè)基金會(huì)約1.5億元等。

“項(xiàng)目已經(jīng)擬定”，是現(xiàn)在各“未繳者”能擺到臺(tái)面上的主要理由。

如募款最多的中國(guó)扶貧事業(yè)基金會(huì)，據(jù)其一位副秘書(shū)長(zhǎng)介紹，基金會(huì)多數(shù)款項(xiàng)已明確在與青海省扶貧局訂立的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的執(zhí)行協(xié)議簽訂于6月19日，早于相關(guān)匯繳辦法出臺(tái)時(shí)間。

其他基金會(huì)在《實(shí)施辦法》下發(fā)前，也基本做出了資金投向的規(guī)劃。有的基金會(huì)已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)具體項(xiàng)目。

今年玉樹(shù)震區(qū)首批200多個(gè)災(zāi)后重建項(xiàng)目已于7月10日起陸續(xù)開(kāi)工建設(shè)，總投資達(dá)160億元。玉樹(shù)第二批148個(gè)災(zāi)后重建項(xiàng)目也正在抓緊籌劃，國(guó)家安排玉樹(shù)災(zāi)后重建項(xiàng)目總建設(shè)資金為316.5億元。

另?yè)?jù)青海省民政廳廳長(zhǎng)更陽(yáng)向本報(bào)記者介紹，加上民間投資等因素，重建總資金可能達(dá)到520億元。

慈善組織持有的款物數(shù)額巨大，青海方面的急迫感可想而知。

而“未繳款”的全國(guó)性慈善組織，多數(shù)正通過(guò)其業(yè)務(wù)主管部門(mén)與“五部委”和青海省方面展開(kāi)“溝通”。

統(tǒng)籌之爭(zhēng)

這是一場(chǎng)早就開(kāi)始的紛爭(zhēng)。

“15家慈善組織將玉樹(shù)地震捐助款物交由青海統(tǒng)籌安排，這是他們募款前就有的一種大致約定。”8月2日民政部救災(zāi)司救災(zāi)捐贈(zèng)處負(fù)責(zé)人回應(yīng)本報(bào)稱(chēng)，這一安排曾由民政部法規(guī)司報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦，獲得批準(zhǔn)后才發(fā)出。

這位負(fù)責(zé)人所言的“約定”，源于民政部4月17日所發(fā)《關(guān)于做好玉樹(shù)“4·14”地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)工作的通知》(以下稱(chēng)“《通知》”)。

《通知》對(duì)玉樹(shù)地震救災(zāi)募捐主體做出限定，除前述15家慈善機(jī)構(gòu)外，“其他機(jī)構(gòu)不得開(kāi)展救災(zāi)募捐，已接收救災(zāi)捐贈(zèng)的，要將所募捐款轉(zhuǎn)交上述機(jī)構(gòu)”。

上述負(fù)責(zé)人稱(chēng)，《通知》中已有條款明確捐贈(zèng)款物應(yīng)“統(tǒng)籌使用”，“這是15家機(jī)構(gòu)開(kāi)展募捐的一個(gè)預(yù)先約定”。

該文件對(duì)“統(tǒng)籌使用”表述為，“民政部協(xié)調(diào)兩個(gè)總會(huì)和其他基金會(huì)將所募資金統(tǒng)籌用于災(zāi)區(qū)抗震救災(zāi)和恢復(fù)重建”。因此，慈善組織匯繳資金似乎有章可循。

但這些解釋受到質(zhì)疑。“這個(gè)《通知》對(duì)公募權(quán)利的限定本身就不合理，它臨時(shí)取消了大批慈善組織的公募權(quán)利。不是協(xié)商競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，而是行政命令。”多位行政法律、慈善領(lǐng)域研究者稱(chēng)。

業(yè)內(nèi)對(duì)國(guó)務(wù)院2004年制定的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》相關(guān)條款解讀為，公募基金會(huì)在或許注冊(cè)并年檢合格后，有權(quán)依照其章程開(kāi)展公募行為。“這不應(yīng)該被部門(mén)文件更改。”

4月至今，本報(bào)記者多次與民政部相關(guān)司局負(fù)責(zé)官員交流此事。從中得到的回應(yīng)大致有兩種。一種說(shuō)法稱(chēng)“民政部門(mén)有責(zé)任為老百姓選擇信得過(guò)的慈善組織，否則捐贈(zèng)就會(huì)亂套”。

但亦有負(fù)責(zé)人說(shuō)，“這種做法是1998年洪災(zāi)后，發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)虛捐詐捐、資金管理不嚴(yán)等情況，因此在大災(zāi)中一直沿用這種模式，是否符合慈善行業(yè)的規(guī)律、法規(guī)，確實(shí)值得商榷。”

事實(shí)上，這15家慈善組織政府色彩較為濃重，其主管部門(mén)多為中央部委或全國(guó)性事業(yè)單位。因而，對(duì)這些組織其因所募款物集中后，是否具備配套的人力、組織力，長(zhǎng)期存有爭(zhēng)議。

本報(bào)記者多方采訪得知，對(duì)于15家之外公募慈善組織的“匯繳”工作，在許多地方并未強(qiáng)制性執(zhí)行。15家慈善組織也并未主動(dòng)聯(lián)合有關(guān)部門(mén)參與“收繳”。

“這15家慈善組織的主管部門(mén)層級(jí)高，也是這次政策遭遇更大反彈的原因。”一位研究者說(shuō)，過(guò)去的“集中”已經(jīng)讓類(lèi)似慈善組織“苦于花不出錢(qián)”。

這已是慈善領(lǐng)域悄然的變化。2008年汶川地震后，紅十字總會(huì)等曾試行項(xiàng)目分包的做法，讓一些中小型民間慈善組織競(jìng)標(biāo)參與其所募資金的項(xiàng)目制定。這種做法已頗受民政部高層肯定，曾讓“草根”組織滿懷期望。

規(guī)則撞車(chē)

但許多慈善業(yè)者未曾想到，這種模式在玉樹(shù)或?qū)⒉粡?fù)存在。

“我們都由政府決策統(tǒng)籌，不會(huì)考慮(上述)這種模式。”青海省民政廳廳長(zhǎng)更陽(yáng)8月2日在電話中告訴本報(bào)記者。更陽(yáng)表示，青海省已經(jīng)制定了521億重建項(xiàng)目的詳細(xì)目錄，可以供慈善組織、捐贈(zèng)者選擇善款投向。

7月7日，民政部等發(fā)布《實(shí)施辦法》，該《辦法》稱(chēng)其貫徹落實(shí)了國(guó)務(wù)院5月27日的一個(gè)《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持玉樹(shù)地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見(jiàn)》——這份《意見(jiàn)》行政效力更高。

兩者對(duì)資金統(tǒng)籌的表述完全一致：捐贈(zèng)資金“全部撥付到青海省，連同青海省接收的捐贈(zèng)資金，統(tǒng)一納入災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃，由青海省統(tǒng)籌安排用于恢復(fù)重建。”

但《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中關(guān)于捐贈(zèng)資金使用的表述，則給了基金會(huì)裁量權(quán)。“基金會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)章程規(guī)定的宗旨和公益活動(dòng)的業(yè)務(wù)范圍使用其財(cái)產(chǎn)；捐贈(zèng)協(xié)議明確了具體使用方式的捐贈(zèng)，根據(jù)捐贈(zèng)協(xié)議的約定使用。”

此次匯繳的具體方式是：對(duì)于慈善總會(huì)、紅十字會(huì)外的慈善組織，其匯繳撥付賬戶可選擇青海省民政廳、青海省紅十字會(huì)和青海省慈善總會(huì)。

15家慈善組織的善款，至此史無(wú)前例地匯統(tǒng)，歸屬青海省一家。省級(jí)政府與慈善組織，形成一種從未有過(guò)的關(guān)系。

1998年抗洪、2008年汶川地震等大災(zāi)中的資金管理方式，均未就紅十字會(huì)、慈善總會(huì)外的全國(guó)性公募基金會(huì)的資金管理作出類(lèi)似“匯繳”決定。

民政部相關(guān)官員解釋?zhuān)鲜鰶Q策已考慮到青海經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的特殊性，并且重在改變汶川災(zāi)后重建中，項(xiàng)目投入存在諸多重復(fù)建設(shè)，“需要系統(tǒng)性統(tǒng)籌”。

然而，在本報(bào)記者與上述慈善組織人士的接觸中，多數(shù)認(rèn)為將善款轉(zhuǎn)由政府統(tǒng)籌，存在巨大的憂慮。“如果這一次可以統(tǒng)籌，意味著隨時(shí)都可能統(tǒng)籌，慈善行業(yè)會(huì)否變形為政府的吸金渠道？”

難題待解

這些擔(dān)憂幾乎一環(huán)扣一環(huán)，關(guān)涉整個(gè)慈善領(lǐng)域的權(quán)利規(guī)則。

本報(bào)記者獲悉，經(jīng)過(guò)與13家基金會(huì)的溝通，民政部建議其在選定項(xiàng)目清單后，將所籌款項(xiàng)悉數(shù)打入青海省三個(gè)專(zhuān)用賬戶，并出具項(xiàng)目規(guī)劃和資金使用建議。

此后上千個(gè)項(xiàng)目的招投標(biāo)等具體執(zhí)行工作，則自然由青海方面負(fù)責(zé)。

是否能真正監(jiān)督政府對(duì)資金項(xiàng)目的管理，目前仍存未知數(shù)。此中特殊者，則更顯示出其他慈善組織面臨的難題。

譬如，紅十字總會(huì)盡管已將20多億資金撥付至青海省紅十字會(huì)，但由于總會(huì)與其天然關(guān)系，仍能掌握資金情況。“我們的底線是，每和青海省政府確定一個(gè)項(xiàng)目，我們才會(huì)責(zé)成青海省紅會(huì)撥付這個(gè)項(xiàng)目的錢(qián)。”紅十字總會(huì)救災(zāi)部負(fù)責(zé)人告訴本報(bào)記者。

在5、6月進(jìn)行的部省商討中，青海省政府曾提出，將所有善款均統(tǒng)匯到其民政廳賬戶，但同時(shí)參加會(huì)議的紅十字總會(huì)、慈善總會(huì)表示疑議，最終定案匯繳賬戶時(shí)，加入了其青海省分會(huì)。

其他13家基金會(huì)則無(wú)法輕松以對(duì)。

“我們對(duì)資金的日常監(jiān)管怎么辦？”多位基金會(huì)救災(zāi)領(lǐng)域負(fù)責(zé)人稱(chēng)，慈善組織對(duì)項(xiàng)目的日常評(píng)估監(jiān)督，與政府的事后專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)，在做法上有巨大差異。

也有人稱(chēng)，青海省現(xiàn)在拿出的項(xiàng)目清單尚不具體，很難持續(xù)監(jiān)督每一筆善款的流向，“最后可能又和財(cái)政資金混雜，怎么向捐贈(zèng)人交代？”

許多負(fù)責(zé)人甚至流露出彷徨之色，“未來(lái)慈善組織到底做什么？災(zāi)難時(shí)幫助政府募款嗎？”在現(xiàn)行法律中，中國(guó)政府主要在慈善組織注冊(cè)和公益資金審計(jì)中施行管理職能，慈善組織在公募權(quán)、資金使用決策等權(quán)利上有明確的自主性。

在7月7日《辦法》發(fā)布后，慈善研究領(lǐng)域與各家慈善組織間，已就相關(guān)法律、制度、治理領(lǐng)域展開(kāi)多次對(duì)話。多位參與其中的業(yè)界學(xué)界人士均告訴本報(bào)記者，對(duì)善款匯繳在法理程序、長(zhǎng)短期影響等方面，各方已有基本共識(shí)，并將情況與有關(guān)部門(mén)溝通。

在7月29日蘇州的一次研討會(huì)中，國(guó)務(wù)院法制辦一位副主任稱(chēng)，“在慈善捐贈(zèng)的管理和使用上，迫切需要通過(guò)慈善立法，解決一些地方和部門(mén)出現(xiàn)的行政干預(yù)慈善法律關(guān)系、損害慈善組織和捐贈(zèng)人權(quán)益的問(wèn)題。”

作者：溫州視線